本文来源
：WELEGAL公司法务联盟

北大法宝法律法规库

国资监管的主要着力点在于国有企业
，而截至目前并没有法律对国有企业有明确的定义（即将完成修订的《公司法》有可能会解决这一问题）
。在国资监管语境下的国有企业，通常理解为包括国有独资
、国有全资、国有控股企业，并不包括参股企业。所以
，国资委出台的国资监管规范性文件和规定大多不适用于国有企业参股的企业，只有《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号）等少数专项通知类文件专门适用，以及在《国资委关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规〔2021〕75号）等业务条线工作监管要求中部分涉及。随着国资委以管资本为主及不断强化国有资产监管的需要，从投前的资本去向、投资决策，投中的股权结构、交易安排，到投后的公司治理、监督管理
，以出资关系为纽带、以现代企业制度为基础，加强对国有企业参股管理势在必行。因此
，国务院国资委近期制定下发了《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）（以下简称《暂行办法》）

，这显示国有企业参股管理这一事项向前一步正式进入国资监管的重点关注事项，体现了国资监管进一步强化的新动向
。本文梳理了以下六个重点问题与大家共同分析与研究。

《国有企业参股管理暂行办法》解读

一

《暂行办法》适用于

全部国有企业加强参股管理

国务院国资委以独立制发的监管文件规范整体“国有企业”
，此类情况并不多见。

此次《暂行办法》如此规定，主要还是因为国有企业参股管理在实务中的问题呈现高度类型化的特点

，风险具有同质性，国务院国资委有必要不局限于出资人的身份
，而是以直接国资监管的最高层级主体的身份，制定强化国有企业参股管理的统一标准

。

因此，《暂行办法》施行后
，各地方国有企业应当直接按照其规定强化

、细化参股管理工作
，各地方国资委也可直接依据《暂行办法》对所出资企业开展具体的监管工作和监督检查，防范相关经营管理风险。

二

关于参股的理解核心在于实际控制力

如何判断一家股权结构中有国有成分的企业是国有控股企业还是国有企业参股的企业，《暂行办法》给出了明确的答案，即“国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资”。这里是持股比例不超过50%，包括了持股比例50%，因此当甲公司中国有股东和民营股东各占50%的股权时，是国有企业参股还是国有控股企业，仅凭股权结构是无法判断的，需要根据哪方具有实际控制力这一核心要素
。

三

重要股东权益应当有所安排并保障

相较于原《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》的相关规定，《暂行办法》第十条要求作为投资主体的国有企业应当充分利用签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文件，分配各方股东的权利义务，这一点已不能理解为是参股投资的行为指引，而是明确义务

，即国有企业在投资协议或章程修订过程中不能轻易让渡重要股东权益

。

《暂行办法》通过不完全列举的方式对这类重要股东权益进行了规定
，即“分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产
、特定事项否决权及股权退出等重点事项”
，这里特别要关注的新提法是审计监督

。对国有企业参股企业保留审计监督权
，这次被明确的写入了国资监管文件，是新工作要求亦是落地难点

。因为毕竟是参股投资，国有资本不具有实际控制力
，《暂行办法》也在原则中明确了尊重参股企业的经营自主权，此时要保留国有股东对参股企业具有审计权利

，民营股东是否愿意配合需要在实践中检验。

四

对股东实缴出资情况要

重点予以关注并有所为有所不为

缴出资问题，《暂行办法》在第十二条通过两款进行了明确的规定
，主要是四个方面：

一是延续《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》
，明确国有企业不得对其他股东出资提供垫资。

二是不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。要注意的是，除外条款要求的是“另有规定”
，指的是对特殊类型企业另有法律法规的规定，而不包括另有约定。

三是非货币性资产作价出资的，应当以“公允合理的方式”确定国有资产价值
。所谓公允合理的方式主要是指资产评估，因为不仅《公司法》有明确规定对作为出资的非货币财产应当评估作价，而且根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第六条之规定
，以非货币资产对外投资的属于法定评估事项。

四是其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业作为一方股东不能放任不管
，应当了解情况后采取有效措施防范风险
。

五

对参股企业的管理要求

明显提升了一个量级

一是对参股企业实施差异化管理。重要子企业名录及相关工作机制是国资委对中央企业一项管理举措，地方国资委也有效仿探索
，但都限定于国有企业
，并不涉及参股企业。这次《暂行办法》首次要求建立重要参股企业名单，并以此为基础，提出国有企业要将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中
，探索实施差异化管理
。

二是派出人员述职机制
。国有企业向参股人员具有勤勉义务，推动参股企业按照公司治理的逻辑
、章程开展经营管理
，派出人员对参股企业的重大事项要能够及时掌握，对章程重要条款修订、重大担保等事项
，应当积极作为，从股东合法权益的角度出发，充分表达国有股东的意见，并且派出人员每年要向派出国有企业述职

。

三是加强风险监测和报告。《暂行办法》提出要对参股企业加强运行监测和风险管控
，发现异常的要积极应对
。当出现影响企业可持续发展的重大风险或重大损失时，参股的国有股东应当及时向同级国有资产监督管理机构报告
。

四是控变参不是违背特定义务的法外原因。《暂行办法》明确规定，“产权转让、企业增资导致国有企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用原国有企业的字号
、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以原国有企业名义开展经营活动”
。作为参股股东的国有企业有责任通过有效的工作机制或安排，督促参股企业履行相关“剥离”义务
。

六

参股股权满足条件

应退尽退、合规退出
、合理退出

国有企业参股管理是一项股权投资全生命周期的管理，从决策开始到退出终止。关于参股股权的退出，原《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》只是在“（六）注重参股投资回报”中提出了“对满5年未分红
、长期亏损或非持续经营的参股企业股权
，要进行价值评估，属于低效无效的要尽快处置，属于战略性持有或者培育期的要强化跟踪管理”的要求，《暂行办法》则设定了“参股股权退出管理”专章，既有监管要求性规则，也有引导性规则

，主要包括：一是应退尽退。在对《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》中规定的参股股权退出条件进行补充，增加了要求“退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大
、经营情况难以掌握的参股投资”，进一步引导国有企业聚焦主责主业
，强化风险管控，体现国资委管资本的职能。二是合规退出。强调参股股权退出的合规性，要严格执行国资监管的有关规定
，依法合规履行财务审计
、资产评估和产权交易等规范程序，旨在防止参股管理在股权退出环节成为国资监管的盲区
，避免发生低价抛售、处置国有股权甚至贪腐犯罪，造成国有资产损失
。三是合理退出
。引导国有企业合理、择优选择国有参股股权的退出方式
，包括股权转让、股权置换、清算注销等
。在此过程中可以充分发挥国有资本投资、运营公司作用，鼓励“专业人干专业事”

，可以探索委托管理等措施集中处置低效无效参股股权，加快资产盘活，提升参股股权退出的效率与质量。

《国有企业参股管理暂行办法》全文

国有企业参股管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为加强国有企业参股管理，提升国有资本配置效率，维护国有资产安全
，促进混合所有制经济健康有序发展
，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关规定，制定本办法。

第二条 本办法所称国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。

第三条 国有企业参股管理应当遵循以下原则：

(一)依法合规
。严格遵守法律法规和国有资产监督管理规定
，规范开展参股经营投资，加强合法合规性审查
，有效行使股东权利
，依法履行股东义务

，维护国有企业合法权益
。

(二)突出主业。以高质量发展为目标
，服务国家战略，聚焦主责主业
，有效发挥参股经营投资在战略性新兴产业培育孵化等方面的积极作用，促进国有资本布局优化和结构调整。

(三)强化管控。严格参股经营投资管理，加强审核把关，完善内控体系
，压实管理责任
，加强风险防范，严防国有资产流失
，促进国有资产保值增值


。

(四)合作共赢。尊重参股企业经营自主权，有效发挥参股企业各方股东作用，激发各类市场主体活力，推动各种所有制资本取长补短
、相互促进、共同发展。

第四条 国有资产监督管理机构负责指导监督所监管企业建立健全内控体系
，加强内部审计监督检查
，规范开展参股经营投资，并依据相关规定对违规行为开展责任追究。

第五条 国有企业是参股管理责任主体
，应当结合实际制定管理制度，按照出资关系和企业相关规定对参股经营投资进行有效管控。

第二章 参股投资管理

第六条 严格执行国有资产投资监督管理有关规定
，坚持聚焦主责主业
，符合企业发展战略规划
，严控非主业投资
，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务
。

参股投资金融和类金融企业
，应当符合金融行业准入条件

，严格执行国有企业金融业务监督管理有关规定。

第七条 充分开展尽职调查，通过各类信用信息平台
、第三方调查等方式，审查合作方资格资质信誉，选择经营管理水平高、资质信誉好的参股合作方。

不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系（配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。

第八条 结合经营发展需要
，合理确定持股比例和股权结构。达到一定持股比例的参股投资
，原则上应当享有提名董事的权利
。

不得以股权代持、“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。

第九条 按照法律法规等有关规定
，协调推进各方股东在参股企业章程中明确各治理主体的设置和权责边界
，促进参股企业 建立权责法定
、权责透明
、协调运转、有效制衡的公司治理机制
，建立健全中国特色现代企业制度
。

第十条 通过投资协议或参股企业章程、议事规则等制度文件，依法合规、科学合理约定各方股东权利义务，并结合实际明确分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产
、特定事项否决权及股权退出等重点事项，避免对参股股权管理失控，有效维护国有股东权益
。

第十一条 严格落实国有资产投资监督管理有关要求

，健全参股投资决策机制，强化投资决策统一管理

。参股投资决策权向下授权应当作为重大经营管理事项经党委（党组）前置研究讨论，由董事会或未设董事会的经理层决定，授权的企业管理层级原则上不超过两级。达到一定额度的参股投资
，应当纳入“三重一大”范围，由集团公司决策。

第十二条 国有企业作为参股股东与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资
，另有规定的除外。

以非货币性资产作价出资的，应当以公允合理的方式确定国有资产价值。其他股东未按约定缴纳出资的
，国有企业应当及时了解情况，采取有效措施防范风险。

第三章 参股股权经营管理

第十三条 明确具体负责部门，对参股股权进行归口管理

，建立参股经营投资台账
，加强基础管理，全面准确掌握参股企业基本情况。

结合企业实际建立重要参股企业名单，将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理。

第十四条 依据参股企业公司章程，选派股东代表、董事监事或者重要岗位人员，积极发挥股东作用
，有效履行股东权责。加强选派人员管理
，建立健全选聘、履职、考核和轮换等制度，确保派出人员具备相应的专业素质和履职能力。

第十五条 国有企业向参股企业的派出人员应当认真勤勉履职，推动参股企业按照规定召开股东（大）会、董事会等研究决策相关事项，及时掌握并向派出企业报告重大事项，并定期向派出企业述职
，每年至少1次
。

第十六条 积极参与参股企业重要事项决策
，对参股企业章程重要条款修订、重大投融资
、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更
、解散等事项，应当深入研究论证，充分表达国有股东意见。

第十七条 加强运行监测和风险管控，及时掌握参股企业经营情况
，发现异常要深入剖析原因，积极采取应对措施，防范化解风险隐患
。

发现可能导致企业生产经营条件和市场环境发生特别重大变化并影响企业可持续发展等重大风险或重大损失的，应当按照有关规定及时向同级国有资产监督管理机构报告。

第十八条 加强财务管控，及时获取参股企业财务报告，掌握财务状况
、经营成果等信息
。注重投资回报
，根据公司章程等督促参股企业及时分红。

严格控制对参股企业提供担保
，确需提供的，应当严格履行决策程序，且不得超股权比例提供担保。

对于投资额大、关联交易占比高、应收账款金额大或账龄长的参股企业


，应当加强风险排查
。

第十九条 建立参股经营投资评估机制，结合企业发展战略
、主营业务等，加强对参股企业公司治理
、盈利水平、分红能力、增值潜力
、与主业关联度等的综合分析
，全面评估参股经营投资质量。

根据参股经营投资质量评估等情况，对参股股权实施分类管控，并合理运用增持
、减持或退出等方式加强价值管理，不断提高国有资本配置效率。

第二十条 按照国有产权管理有关规定，及时办理参股股权的产权占有、变动、注销等相关手续，按期进行数据核对，确保参股产权登记的及时性、准确性和完整性
。

参股企业通过增资扩股引入其他投资者，国有股东应当在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见
。

第二十一条 加强无形资产管理
，严格规范无形资产使用，有效维护企业权益和品牌价值
。不得将字号

、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用
。产品注册商标确需授权给参股企业使用的
，应当严格授权使用条件和决策审批程序，并采取市场公允价格

。

产权转让、企业增资导致国有企业失去标的企业实际控制权的
，交易完成后标的企业不得继续使用原国有企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产
，不得继续以原国有企业名义开展经营活动。

第二十二条 国有企业及其各级子企业领导人员在参股企业兼职，应当根据工作需要从严掌握，一般不跨级兼职
，不兼“挂名”职务。确需兼职的，按照管理权限审批，且不得在兼职企业领取工资、奖金

、津贴等任何形式的报酬，不得获取股权和其他额外利益
；任期届满需要连任的
，应当重新履行相关程序。

参股投资主体及其各级控股股东领导人员亲属在参股企业关键岗位任职，应当参照企业领导人员任职回避有关规定执行

。

第二十三条 国有企业持股比例合计50%以上的参股企业，党建工作原则上由持股比例最大的国有股东或国有资产监督管理机构领导和指导为主，按照有关规定落实管党治党责任。

其他国有参股企业
，国有股东应当加强对企业党建工作的领导和指导，推动党的组织和工作有效覆盖
，充分发挥党组织和党员作用，确保党的领导和党的建设在参股企业得到充分体现

，维护国有资产权益和社会公共利益，严防国有资产流失。

国有参股企业党组织关系、党建工作领导和指导责任归属国有资产监督管理机构或国有企业的，原则上应当保持稳定。

第四章 参股股权退出管理

第二十四条 除战略性持有或培育期的参股股权外

，国有企业应当退出5年以上未分红

、长期亏损
、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。

第二十五条 加强研究论证
，创新方式方法
，合理选择股权转让
、股权置换、清算注销等方式，清理退出低效无效参股股权。

充分发挥国有资本投资
、运营公司作用

，积极探索委托管理、集中打包
、重组整合等措施，集中处置低效无效参股股权

，提高处置效率，加快资产盘活。

第二十六条 退出参股股权应当严格执行国有资产监督管理有关规定，依法合规履行财务审计、资产评估和产权交易等程序，及时办理工商变更登记。

第五章 监督问责

第二十七条 国有企业应当将参股经营投资作为内部管控的重要内容，建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点的内控体系。

规范开展参股经营投资的审计监督，重点关注参股企业财务信息和经营情况
，对各级企业负责人开展任期经济责任审计时，应当将参股投资、与参股企业关联交易等有关事项列入重点审计内容。

第二十八条 国有资产监督管理机构应当建立健全参股监督管理工作机制
，明确相关部门职责
，加强协同联动，有效落实监管责任
。

鼓励具备条件的国有资产监督管理机构建立健全在线监管平台
，对国有企业参股经营投资进行实时在线监管。

第二十九条 国有企业参股经营投资中违反规定，造成国有资产损失或者其他严重不良后果的，应当按照有关规定对相关责任人给予严肃处理，并实行重大决策终身问责
；涉嫌违纪违法的，移送有关纪检监察机关或司法机关严肃查处。

第六章 附 则

第三十条 国有企业基金业务参股管理，另有规定的依其规定执行
。

第三十一条 以交易为目的且按照金融工具确认的股权投资不适用本办法。

第三十二条 本办法中“不超过”“以上”包括本数。

第三十三条 本办法自公布之日起施行。《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》(国资发改革规〔2019〕126 号)同时废止。

来源

：北大法宝